Effectieve prijsprikkels haalbaar maken

Over financiële en fiscale prikkels voor verduurzaming weten we inmiddels behoorlijk veel. Belastingen op vervuiling, vleestaksen of bredere heffingen op dierlijke eiwitten, subsidies op schadelijke activiteiten, emissiehandel, true pricing, belonen van maatschappelijke prestaties: aan instrumenten en economische analyses geen gebrek. En toch komen effectieve prijsprikkels vaak niet of nauwelijks van de grond. Ze worden uitgesteld, afgezwakt, voorzien van uitzonderingen of zo voorzichtig gedoseerd dat ze weinig effect hebben.

Misschien kijken we daarom te veel naar het instrument en te weinig naar de context waarin het moet werken. Welke omstandigheden bepalen of financiële prikkels voor duurzaamheid politiek mogelijk worden én daadwerkelijk effect hebben? Jan Paul onderscheidt vijf cruciale factoren:

• paradigma (wereldbeeld)
• macht
• Coalitievorming
• Instituties
• Legitimiteit.

In een transitie zijn vroeger of later overheidsinterventies (zoals beprijzing) aan de orde – maar het denken daarover moet al beginnen als ze nog onbespreekbaar zijn.

Paradigma: mag de overheid eigenlijk wel sturen?

Decennialang heeft het neoliberale denken veel invloed gehad op de verhouding tussen markt en overheid. De markt bepaalt prijzen en de overheid moet terughoudend zijn met ingrijpen. Belastingen en heffingen worden vanuit dat perspectief al snel gezien als marktverstoring.

Maar je kunt het ook omdraaien. Marktprijzen ontstaan helemaal niet in een vacuüm. Ze worden mede bepaald door eigendomsrechten, belastingen, subsidies, regelgeving én door de vraag welke kosten bedrijven op de samenleving mogen afwentelen.

Een heffing op vervuiling verstoort de prijs dan niet, maar zorgt juist dat die prijs meer van de waarheid vertelt.

Dat verschil in wereldbeeld is fundamenteel. Zolang financiële prikkels vooral als ongewenste overheidsbemoeienis worden gezien, blijft de politieke ruimte ervoor beperkt.

Macht: wie wint en wie verliest?

Een tweede factor is de verdeling van belangen en macht.

Duurzaamheidsbeleid kan grote maatschappelijke baten opleveren die over miljoenen mensen en toekomstige generaties zijn verspreid. De kosten van een maatregel kunnen tegelijkertijd terechtkomen bij een relatief kleine groep bedrijven of sectoren.

Juist die geconcentreerde verliezers hebben een sterke prikkel om zich te organiseren. Ze beschikken bovendien vaak over bestaande organisaties, toegang tot beleidsmakers en veel kennis van het politieke proces.

Het gaat dus niet alleen om lobby. Ook investeringen uit het verleden, regionale werkgelegenheid, economische afhankelijkheden en gevestigde posities spelen een rol.

Een financieel instrument kan economisch uitstekend zijn en toch politiek kansloos blijken. Wie prijsbeleid wil begrijpen, moet daarom behalve naar de economie ook naar de politieke economie kijken.

Coalitie: is de veranderkracht voldoende georganiseerd?

Daar staat tegenover dat maatschappelijke organisaties, duurzame ondernemers, wetenschappers en andere veranderingsgezinde partijen vaak behoorlijk eensgezind zijn over de gewenste richting, maar veel minder over de manier om daar te komen.

De een wil strengere normen, de ander belastingen en heffingen. Weer een ander zet in op subsidies, vrijwillige afspraken, voorlopers of gedragsverandering bij consumenten.

Zo kan een merkwaardige asymmetrie ontstaan: gevestigde belangen zijn tamelijk eensgezind in het afremmen van verandering, terwijl de voorstanders van verandering versnipperd zijn over de te volgen strategie.

Maatschappelijk draagvlak voor verduurzaming is daarom niet genoeg. Dat draagvlak moet worden omgezet in georganiseerde veranderkracht: coalities die het eens kunnen worden over een beperkt aantal krachtige interventies en daar gezamenlijk beweging op organiseren.

Instituties: kunnen we wel goede instrumenten ontwerpen?

Zelfs wanneer er voldoende politieke wil bestaat, stuiten financiële instrumenten op institutionele vragen.

Wat belasten we precies? Kunnen we de milieuschade voldoende meten? Op welk punt in de keten grijpen we aan? Is een maatregel juridisch houdbaar? Past hij binnen Europese regels? Hoe voorkomen we ontwijking en ongewenste effecten op handel en concurrentie?

Maar er speelt nog iets fundamentelers. Instituties hebben de neiging instrumenten te ontwikkelen waarmee ze vertrouwd zijn.

Een ministerie dat veel ervaring heeft met subsidieregelingen ontwikkelt gemakkelijker nóg een subsidie dan een heffing op bijvoorbeeld kunstmest, veevoer of gewasbeschermingsmiddelen.

Instituties bepalen daarmee niet alleen hoe beleid wordt uitgevoerd, maar ook welk beleid überhaupt als haalbaar en denkbaar wordt beschouwd.

Legitimiteit: wordt het als eerlijk ervaren?

Ten slotte misschien wel de meest onderschatte factor: rechtvaardigheid en vertrouwen.

Burgers, boeren en bedrijven beoordelen een heffing niet alleen op economische doelmatigheid. Ze willen weten: wie betaalt? Wie ontspringt de dans? Waar gaat het geld naartoe? En heb ik eigenlijk wel een reëel alternatief?

Een theoretisch perfecte milieuheffing kan politiek zeer kwetsbaar zijn wanneer huishoudens het gevoel krijgen dat zij betalen terwijl grote vervuilers worden ontzien. Een boer zal een prijsprikkel anders beoordelen wanneer de opbrengsten zichtbaar worden gebruikt om de verduurzaming van zijn bedrijf mogelijk te maken dan wanneer het geld simpelweg in de algemene middelen verdwijnt.

Terugsluis, compensatie en financiering van duurzame alternatieven zijn daarom geen details die je achteraf aan een prijsinstrument toevoegt. Ze kunnen een wezenlijk onderdeel zijn van het instrument zelf. Maar eerlijk is eerlijk: ook bij de Transitiecoalitie Voedsel ontsnappen we niet aan deze ‘wetten’, en moeten we zoeken naar een middenweg tussen effectiviteit en haalbaarheid. Ons doel is immers niet om gelijk te hebben, maar om gelijk te krijgen, oftewel daadwerkelijk de transitie te versnellen met op dat moment passende initiatieven.

Jan Paul van Soest (directeur-bestuurder)